Reform des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen

Die Commission on Global Governance machte in ihrem 1995 vorgelegten und kontrovers diskutierten Bericht Our Global Neighbourhood auch Vorschläge zur Reform des UNO-Sicherheitsrats. Die Kommission benannte den schlechten Repräsentationsgrad des Sicherheitsrats als Problem, welches zu einer Legitimationskrise des wichtigsten UNO-Organs führe. Der Vorschlag der Kommission sieht acht neue Sitze, darunter bis zu fünf ständige Sitze ohne Vetorecht, vor. Der Bericht mahnt eine ausgewogene regionale Repräsentation und die Berücksichtigung der weltweit größten Volkswirtschaften an. Die Verteilung der nichtständigen Sitze bleibt bei dem Vorschlag der Commission on Global Governance unklar.

Im März 1997, die Open ended working group hatte bereits drei Jahre lang existiert, legte der malaysische Diplomat Razali Ismail einen Vorschlag für eine Reform des Sicherheitsrats vor, von dem er hoffte, er sei mehrheitsfähig. Er sah für Deutschland, Japan, ein afrikanisches, asiatisches und lateinamerikanisches Land je einen neuen ständigen Sitz ohne Vetorecht vor. Die Zahl der nicht ständigen Sitze sollte von bislang 10 auf 14 erhöht werden, mit je einem neuen Sitz für Afrika, Asien, Lateinamerika und Osteuropa. Eine Mehrheit für Razalis Vorschlag zeichnete sich jedoch nicht ab. Bis 1997 erarbeitete die OEWG eine Vielzahl an Reformvorschlägen, vor allem zum Cluster I, wobei sich im Rahmen der Sitzungen nur schwerlich eindeutige Bekenntnisse und Mehrheiten der Teilnehmer festmachen ließen. Dies bedeutete, dass innerhalb der Arbeitsgruppe eine Reihe von Vorschlägen diskutiert wurde, ohne dass es ein abschließendes Verhandlungsergebnis gegeben hätte, was als Grundlage für die Generalversammlung hätte dienen können. Die Modelle zur Erweiterung des SR fallen dabei unterschiedlich aus. Einige sehen eine Anhebung ständiger und nicht ständiger Sitze vor, die sowohl von Industriestaaten als auch Angehörigen der Entwicklungsländer zu besetzen seien: zwei zusätzliche ständige Mitglieder und bis zu acht nicht ständige. Auch in Bezug auf den Gebrauch des Vetos gab es unterschiedliche Meinungen. Einige befürworteten die Ausweitung des Vetos auf neue, ständige Mitglieder, andere hingegen sahen im Vetorecht an sich ein undemokratisches Privileg, das nach Ende des Kalten Kriegs abgeschafft gehörte.[3]

Nach den Terroranschlägen des 11. September 2001 stellte sich auf neue Weise die Frage, wie mithilfe des Sicherheitsrats kollektive Sicherheit gewährleistet werden kann. UN-Generalsekretär Kofi Annan setzte deshalb im Jahr 2003 das High-level Panel of eminent personalities ein, welches unter anderem Vorschläge zur Reform der Vereinten Nationen machen sollte. Da man sich innerhalb des Gremiums nicht einigen konnte, wurden zwei verschiedene Vorschläge zur Reform des Sicherheitsrats vorgelegt. Beide Modelle sehen eine Erweiterung des Sicherheitsrats auf 24 Mitglieder vor. Modell A sieht sechs neue ständige Sitze ohne Vetorecht vor, während Modell B vorsieht, keine weiteren ständigen Sitze einzurichten und stattdessen acht der neun neuen Sitze als quasi-permanente Sitze auszugestalten, die für vier Jahre besetzt werden und bei denen eine unmittelbare Kandidatur möglich ist.

Im Juli 2005 machten die G4-Staaten Brasilien, Deutschland, Indien und Japan, die alle spätestens seit Mitte der neunziger Jahre als potentielle Kandidaten für einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat gehandelt werden, einen Vorschlag zur Reform des Sicherheitsrats. Ebenso wie der Razali-Plan sieht er sechs neue ständige Sitze ohne Vetorecht vor, vier davon für die G4-Staaten und zwei für afrikanische Länder. Die Anzahl nichtständiger Sitze soll um vier (um jeweils einem Sitz für die lateinamerikanische, die asiatische, die afrikanische und die osteuropäische Gruppe) erhöht werden, sodass der Sicherheitsrat nach diesem Modell insgesamt 25 Mitglieder umfassen würde.[4]

Unter der Führung Italiens trat kurz nach der Vorstellung des G4-Modells eine Gruppe von Staaten unter dem Namen Uniting for Consensus in Erscheinung. In der Gruppe sind Staaten vereint, die mit der Kandidatur neuer ständiger Mitglieder im Sicherheitsrat ihre Rolle im internationalen System bedroht sehen. Deren Vorschlag lehnt die Einrichtung neuer ständiger Sitze im Sicherheitsrat ab und plädiert stattdessen für die Schaffung zehn neuer nichtständiger Sitze und für die Wiederwahlmöglichkeit bei den dann zwanzig nichtständigen Sitzen.

Die afrikanischen Staaten als zweitgrößte Regionalgruppe der Vereinten Nationen brachten 2005 ebenfalls einen eigenen Vorschlag in die Debatte ein. Dieser fordert bei einer neuen Größe des Sicherheitsrats von 26 Sitzen sechs neue ständige Sitze mit Vetorecht, je zwei für Afrika und Asien und einen für Westeuropa und Lateinamerika. Da die Schaffung neuer ständiger Sitze mit Vetorecht aber insbesondere von den P5 abgelehnt wird, hat dieser Vorschlag von vornherein keine Chance auf Umsetzung.[5]

Diese Gruppe formierte sich 2007 unter der Führung Indiens und reichte als Vertreter von damals zunächst 27 Staaten einen noch eher allgemein gehaltenen Vorschlag zur Erweiterung des SR in beiden Kategorien (ständige und nichtständige Mitglieder) ein, verbunden mit einer gerechteren geografischen Verteilung und unter Berücksichtigung der Entwicklungs- und Schwellenländer. Dem Vorschlag zufolge sollen Sitze für eine ständige Mitgliedschaft auf Afrika, Asien, Lateinamerika, Westeuropa und andere Staaten entfallen; unter den nichtständigen Mitgliedern soll es einen zusätzlichen Sitz nach dem Rotationsprinzip für kleine Inselstaaten geben. Eine Gesamtzahl von etwa 25 Mitgliedern wird als optimal angesehen, wobei die Arbeitsmethoden des SR entsprechend anzupassen sind.[3]

Ausgehend von einem Aufruf des französischen Staatspräsidenten Francois Hollande bei einer UN-Vollversammlungs-Debatte im Jahr 2013 und gefolgt von einem Gastkommentar des französischen Außenministers Laurent Fabius in der NYT[6] entstand die gemeinsame französisch-mexikanische Deklaration, nach der die P5 in Fällen von Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen auf das Vetorecht verzichten sollten.[7][8]

Die ACT-Gruppe (Accountability, Coherence and Transparency Group), eine Gruppe von 27 kleinen und mittelgroßen Staaten, schlug einen Verhaltenskodex vor. Der Verhaltenskodex ist ein Aufruf, Maßnahmen des Sicherheitsrats in Fällen von Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen zu unterstützen und nicht gegen glaubwürdige Resolutionen des Sicherheitsrats in solchen Fällen zu stimmen.[7][9] Die ständige Vertretung von Liechtenstein verteilte eine schriftliche Ausfertigung dieses Verhaltenskodexes. Damit wurden alle Mitgliedsstaaten im September 2015 förmlich dazu eingeladen, dem Verhaltenskodex zuzustimmen.

Im Rahmen der 78. Vollversammlung der Vereinten Nationen wurden am 13./14. Dezember 2023 die Verhandlungen zwischen den Ländern zur Reform des Sicherheitsrates wiederaufgenommen. Die Verhandlungen werden schriftlich auf einer Internetplattform abgebildet.[10] Zwischen den offiziellen Verhandlungstagen soll es genügend Zeit zum Austausch zwischen den Ländern geben. Die Verhandlungen gehen von fünf thematischen Clustern aus, die Kuwait und Österreich als Mediatoren einbringen: 1. Anzahl nicht ständiger Mitglieder, 2. Vetorecht, 3. Regionale Repräsentativität, 4. Größe und Arbeitsmethoden, 5. Verhältnis zur Vollversammlung. Es soll dabei auf Divergenzen und Konvergenzen zwischen den Verhandlungspositionen sowie um Ausgleich zwischen Divergenzen geachtet werden. Ziel ist ein deutlicher Fortschritt in den Gesprächen bis Anfang Juni 2024. Beteiligt sind Einzelländer und Länder als Sprecher von Ländergruppen.

Am 13. und 14. Dezember 2023 gab es Redebeiträge folgender Länder und Ländergruppen: Vormittag: Bahrain (für die Arabische Gruppe), Saint Vincent und die Grenadinen, Dänemark (für die Nordischen Länder), Niederlande (für Benelux), Sierra Leone (für die Afrikanische Union), Brasilien, Saint Lucia (für die Karibische Union), Ägypten, Südafrika, Polen, Indonesien, Mexiko, Japan, Indien, Deutschland, Guyana, Philippinen, Kenia, Irak, Nigeria, / Nachmittag: Frankreich, China, Costa Rica, Spanien, Argentinien, Peru, Australien, Demokratische Volksrepublik Korea, Litauen, Vietnam, Bolivien (Plurinationaler Staat), UK und Nordirland, Pakistan, Senegal, Republik Korea, Malta, Chile, Kambodscha, Mongolei, Kuba, Malediven, / Vormittag: Äthiopien, Portugal, Russische Föderation, Nikaragua, Estland, Kanada, Türkei, Uganda, Syrisch-Arabische Republik.

Es gab Konsens über die Stärkung der Länder in Afrika, Asien sowie mittlerer, kleiner und kleinster Länder im Sicherheitsrat. Eine Erhöhung der Mitgliedszahl wird sowohl für die ständigen als auch für die nicht ständigen Sitze erwogen. Das Vetorecht wird mehrheitlich abgelehnt, wobei die Positionen von Beibehaltung über Suspendierung in bestimmten Situationen (wie die Beteiligung eines ständigen Mitglieds an gewalttätigen Konflikten oder der Vorwurf des Genozids gegen eine Vetomacht) bis hin zur Abschaffung reichen.[11]

Am 22. Januar 2024 übernahmen folgende Länder und Ländergruppen Redebeiträge: Am Vormittag: Mexiko, Saint Vincent und die Grenadinen, Japan (für G4), Belgien (für Benelux), Bahrain, Sierra Leone (für die Afrikanische Union), Ägypten, Chile, Frankreich, Vereinigtes Königreich und Nordirland, Malaysia, Indien, Südafrika, Senegal, Äthiopien, Demokratische Volksrepublik Korea, Polen, Türkei, Georgien, Russische Föderation, Irland, Costa Rica; am Nachmittag: Liechtenstein, Bahrain (für die Arabische Gruppe), Frankreich, Mexiko, Bolivien (Plurinationaler Staat), Pakistan, Senegal, Litauen, Schweiz, Guyana, Ecuador, Costa Rica, Irland.[12]

An diesem Tag wurden durch die Länder Mexiko und Lichtenstein zwei Vorschläge eingebracht, die die Repräsentativität des Sicherheitsrats stärken und das Vetorecht der ständigen Mitglieder in einem längerfristigen konsensualen Vorgehen eindämmen sollen. Im Kern geht es um eine Flexibilisierung der Mitgliedszeit, eine Bildung regionaler Gruppen und eine jährliche Überprüfung durch die Vollversammlung.[13]

Am 15. und 16. Februar 2024 meldeten sich folgende Länder und Ländergruppen zu Wort: Am Vormittag: Saint Vincent und die Grenadinen (für L69), Sierra Leone (für die Afrikanische Union), Italien (für Konsensgruppe), Bahrain (für die Arabische Gruppe), Luxemburg (für Benelux), Dänemark (für die Nordischen Länder), Brasilien, Japan, Deutschland, Ägypten, Mexiko, Frankreich, Pakistan, Chile, Vereinigtes Königreich und Nordirland (bislang nicht veröffentlicht), Republik Korea (bislang nicht veröffentlicht), China, Bolivien (Plurinationaler Staat), Südafrika, Costa Rica, Äthiopien, Malaysia, Litauen, Irland, Kuba, Polen, Mongolei;[14] am Nachmittag: Senegal, Kambodscha, El Salvador, Türkei, Saint Lucia, Simbabwe, Nauru, Russische Föderation, Togo, Uganda,[15] 16. Februar, am Vormittag: Italien (für die Konsensgruppe), Japan (für die G4), Saint Vincent und die Grenadinen (für dieL69), Sierra Leone (für die Afrikanische Union), Bahrain (für die Arabische Gruppe),[16] Brasilien, Ägypten, Chile, Mexiko, Pakistan, Irland, Kuba, Philippinen, Ecuador, Kambodscha, Syrisch-Arabische Republik, Malidiven, Costa Rica.[17]

An beiden Tagen wurde das Modell der L69 diskutiert. Die wichtigsten kritischen Einwände waren folgende: Für China muss die Reform des Sicherheitsrats die Grundsätze des regionalen Gleichgewichts, der Fairness und Gerechtigkeit, des demokratischen Fortschritts und der wirksamen Arbeitsweise beachten. China sieht bei einer festen Zahl von Sitzen die Chancen der einzelnen Länder, einen Sitz zu erlangen, als sehr ungleichmäßig verteilt an. Von diesem Nachteil seien vor allem Entwicklungsländer, mittlere und kleine Länder betroffen. Im Modell der L69 sei zudem der Begriff der „Schwellenländer“ nicht klar definiert. Der geforderte Ausgleich für Benachteiligungen vieler Länder der Dritten Welt in der Kolonialzeit (wie von der Afrikanischen Union gefordert) könnte im Umkehrschluss eine Benachteiligung der Kolonialländer in der künftigen Zusammensetzung des Sicherheitsrats bedeuten. Ähnliches gelte für die Mächte, die Angriffskriege führten oder geführt hätten: Sollen sie als ständige Mitglieder des künftigen Sicherheitsrat grundsätzlich ausgeschlossen werden?[18]

Die Russische Föderation befürwortete zwar den Grundsatz der ausgewogenen geographischen Vertretung in der Zusammensetzung des Sicherheitsrats, wandte aber ein, dass eine Quasiverdoppelung der Mitgliederanzahl auf dreißig bis vierzig Mitglieder die Effektivität des Sicherheitsrats stark einschränken würde. Sie sprach sich zudem gegen eine zu große Anzahl „westlicher Länder“ im Sicherheitsrat aus, deren „Blockdisziplin“ und „Herdenmentalität“ das Veto praktisch aushöhlten.[19]

Am 27. Februar stellte die Konsensgruppe ihren Vorschlag zur künftigen Zusammensetzung des Sicherheitsrats für den 18. März 2024 in Aussicht. Als provisorischen Vorschlag für den Übergang bis zu einer Aufgabe des Vetos schlägt sie folgende Sitzverteilung, ausgehend von den Regionalgruppen der UN, vor: Afrika (54 Staaten): 6 Sitze (kein Veto-Sitz), Asiatisch-pazifische Gruppe (53 Staaten): 6 Sitze (ein Veto-Sitz: China), Lateinamerikanisch-Karibische Gruppe (33 Staaten): 4 Sitze (kein Veto-Sitz), Westeuropäische Gruppe und weitere Staaten (26 Staaten): 3 Sitze (3 Veto-Sitze: Frankreich, Vereintes Königreich, Vereinigte Staaten), Osteuropäische Staaten (22 Staaten): 2 Sitze (1 Veto-Sitz: Russische Föderation), Kleine Insel-Entwicklungsländer (39 Staaten): 1 Sitz (kein Veto-Sitz).[20]

Der Vorschlag der G4 wurde im Namen von Deutschland und Japan durch das Mitgliedsland Indien vorgestellt. Er sieht eine Erweiterung des Sicherheitsrats um sechs ständige und vier bis fünf nicht ständige Mitglieder vor, die durch die Vollversammlung gewählt werden sollen. Die neuen permanenten Mitglieder sollen bis zur Klärung der Veto-Frage kein Veto ausüben. Nach fünfzehn Jahren soll das System überprüft werden.[21] Dagegen wurde unter anderem eingewandt, dass permanente Amtsinhaber nur in Diktaturen gewählt würden. Das Verhältnis zwischen ständigen und nicht ständigen Mitgliedern verschiebe sich zu Lasten der zweitgenannten Gruppe. Von Repräsentativität könne kaum die Rede sein. Die Amtsausübung der neuen permanenten Mitglieder sei - trotz der Überprüfung des Systems nach fünfzehn Jahren - letztlich nicht kontrollierbar.[22]

Die nächsten offiziellen Treffen zur Reform des Sicherheitsrates finden zu folgenden Terminen statt: 18. März 2024, 20. Mai 2024.

Der „Sonderausschuss zur UN-Charta und zur Stärkung der Vereinten Nationen“ besteht seit 1982 und tritt alljährlich, zumeist im Februar, zusammen. Ihm kommt eine wesentliche Rolle bei der Reform der UN und ihrer Organe, vor allem auch des Sicherheitsrats, zu.[23]

Der Sonderausschuss tagte zuletzt vom 20. bis 28. Februar 2024. Dabei befasste er sich vor dem Hintergrund der Konflikte um den Gazastreifen und auch des Einmarsches der Russischen Föderation in der Ukraine mit dem Stellenwert von Sanktionen. Für die einen sind sie ein klar zu definierendes letztes Mittel, das allerdings die Zivilbevölkerung oder Drittländer nicht verletzen soll; für andere sind sie zeitlich zu begrenzen, regelmäßig oder auch auf Antrag (beim Generalsekretär oder einem Ombudsman) zu überprüfen oder aufzuheben; für dritte sind selbst einzelne Staaten oder Staatenbünde berechtigt, ohne UN-Mandat Sanktionen gegen ein Land zu verhängen. Übereinstimmend wurden Diplomatie, Schlichtung und Mediation als friedliche Mittel zur Lösung von Konflikten hervorgehoben. Die Rolle des Internationale Gerichtshofs als Ratgeber bei Angelegenheiten, die die UN-Charta betreffen, wird von den meisten Mitgliedsstaaten anerkannt. Viele Mitgliedsländer befürworten eine stärkere Stellung des Gerichtshofs zur Klärung von Streitigkeiten zwischen den Staaten. Eine große Übereinstimmung gab es auch über den Multilateralismus als Grundsatz der UN. Die Rolle des „Sonderausschusses“ als Klammer zwischen Sicherheitsrat und Vollversammlung wird ausgehend von der „Erklärung von Manila“[24] übereinstimmend bejaht. Vor allem seine Rolle als regelmäßig tagendes Organ der Auslegung von Rechtsfragen (Costa Rica, Argentinien, Paraguay u. a.) in Hinsicht auf die Kapitel VI und VII der UN-Charta ermöglicht die Aufnahme neuer Themen, die der Vollversammlung künftig zur alljährlichen thematischen Debatte vorgelegt werden sollen. Solche Themen sind beispielsweise die Implementierung von Sanktionen (Europäische Union), das Selbstverteidigungsrecht der Völker (Ukraine, Moldau, Georgien; Mexiko), der Schutz von Handelsschiffen vor Piraterie (Mexiko), die Bekämpfung von Verarmung (Guinea), die Neudefinition „großer und kleiner Nationen“ in der Präambel der UN-Charta (Haiti), die Immunität der UN-Gesandten (Russische Föderation, Weißrussland), die Rolle von Nichtregierungsorganisation für die UN (Nicaragua, Weißrussland, Vereintes Königreich und Nordirland u. a.), die Ächtung von „kleinen Waffen“ und die umfassende Kontrolle der Waffenherstellung von der Produktion bis zum Einsatz (Haiti) oder der Wiederaufbau eines Landes nach Beendigung eines Konflikts (Uganda). Alle Mitglieder waren für die Erstellung des „Repositorium der Gewohnheiten des Sicherheitsrats“ (durch das Mitgliedsland Japan) dankbar.[25]